关于土地流转的调研与思考

    土地流转的开展有利于优化农村土地资源配置，促进土地合理利用；有利于实行规模化经营，加快改造传统农业，促进现代农业发展。新的经济发展形势下，土地流转已成为我国深化农村改革、推动农村经济实现新一轮快速发展的“兴奋点”和“催化剂”。为了给我县土地流转工作提供较为全面、详实的参考，县政协经科委今年多次在县内外进行了考察调研，现将调研情况总结如下。

    一、土地流转的历史背景和政策法规

    1950年至今，我国土地政策历经3次重大变革，从土改运动中的农民土地所有制，到1953年至1978年期间的土地集体所有制和合作社、人民公社集体经营，再到党的十一届三中全会后实行的家庭联产承包责任制。纵观几次土地政策的变革，土地公有制的基本国策没有变，变革的主要是土地经营权。在家庭联产承包责任制实行初期，极大地调动了农民的生产积极性，有效地促进了农村生产力的发展。但随着生产力的不断提高和我国城镇化建设的不断推进，“责任田”已经不是人们解决温饱的必要条件，越来越多的农民不满足于单纯的土地生产收入，从土地中走出来，从事其他行业。“土地流转”由此成为近两年来农业发展中的热点词汇。

    土地流转即农村土地承包经营权流转。是在土地承包权不变的基础上，农户把自己承包村集体的部分或全部土地，以一定的条件流转给第三方经营。当前，这既是推进农业结构调整促进农业规模经营的基本途径，也是提高资源配置效率，促进农民收入增加的重要途径。

    1988年4月的《宪法》修正案规定：“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。为土地使用权流转奠定了法律基础。2002年8月29日，第九届全国人大常委会第二十九次会议通过《中华人民共和国农村土地承包法》，该法第十条规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿进行土地承包经营权流转。”2008年10月12日，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中指出：建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以各种形式流转土地承包经营权。在近几年来的中央一号文件中都对土地流转提出指导性意见。2011年陕西省政府出台《关于促进农村土地承包经营权流转的指导意见》，2008年榆林市委、市政府出台《关于推进农村土地承包经营权流转实现土地适度规模经营的实施意见》。2014年榆林市委、市政府再次出台《关于推进农村土地承包经营权流转的实施意见》。

    二、我县土地流转情况

    2014年，榆林市土地流转面积为187.4万亩，其中绥德县土地流转面积为13.1万亩，在全市处中上游水平。

   1、总体情况。

    我县现有农耕地153万亩，其中水地4.9万亩、坝地3.6万亩、梯田51.7万亩(含宽幅梯田)、坡耕地92.8万亩。近几年，农户家庭承包耕地流转总面积13.141万亩，占总耕地面积的8.6%。其中：转包0.8万亩；转让0.7万亩；互换0.5万亩；出租0.2万亩；股份合作0.5万亩；其他形式10.4万亩。

    2、典型试点。

    一是名州镇裴家峁村通过村两委组织规划协调，由本村创新果蔬专业合作社把全村300户农民的2120亩山旱地，以每亩每年90元租赁回来，统一进行土地整理，再通过招租方式吸引相关企业进入园区，发展现代设施农业和休闲观光农业等。 二是绿源公司在我县崔家湾镇山榆洼村流转土地2340亩， 一年60元/亩，租期为18年，全部租金分4次付清，每年付1/4。重点发展苗木、苹果、核桃以及水果采摘、观光农业。三是白家硷乡白家硷村村委收回长期撂荒的山坡地、梯田1800多亩。先完成地块改造、修建大棚，水、电、路等基础设施建设，然后承包给其他经营大户种植大棚、栽植苹果等。土地出租所得收入的70%分给村民，30%用于村集体水、电、路等基础设施的维护。四是崔家湾镇蒲家圪崂村部分农民把600亩土地以入股的形式参股华东公司，公司负责经营发展葡萄、苹果以及养殖业，入股群众按股分红。五是满堂川乡圪针湾村以“村委+合作社+园区”的模式，从本村及周边7个村中流转土地近万亩，建设万亩优质核桃示范园。

    3、其他形式。

    除了以上规模较大的几处土地流转典型外，还有一些规模较小的土地流转形式。涉及设施农业、养殖业、蘑菇种植、红枣种植、苹果种植等。也有流转土地用来传统种植，如韭园乡蒲家洼村一户农民租种别人梯田20多亩，种植绿豆、玉米黄豆等杂粮，年收入超过万元。这些流转行为大多没有严格的程序，有的甚至是口头合同，或者是无偿流转。

    三、我县土地流转中存在的问题

    1、自然条件的制约。

    我县属黄土高原丘陵沟壑区，连片的平地少，零星坡地梯田多，机械化作业难以开展；川水地少，山旱地多，灌溉、运输等成本大；耕地少，人口多，流转土地牵扯农户多，困难大。这些因素造成在我县经营土地成本高、效益低，本地农民不愿冒险，外来资本不敢进入，成为制约土地流转的首要因素。

    2、农民保守思想的影响。

    土地是农民赖以生存的最基本的生产资料，农民恋土情结较为严重，宁可粗放经营，甚至不惜撂荒弃耕，也不愿将土地流转出去，用一位乡镇干部的话说“土地就是农民的皮奶头”。一是部分农民对土地流转政策心存误解，有的认为土地流转就是对承包地的重新调整，也有的怕转出后，政策一变失去承包权，没了依靠。二是多数农民小农意识根深蒂固，小富即安，投资兴业怕担风险，务工经商怕丢地权，满足于守土经营或交给自家亲戚耕种比较放心。三是大多农民把土地作为最基本的生活保障，对于流转土地存在后顾之忧，特别是部分年龄较大的农民，存在“以地养老”的想法，尽管已经没有精力和能力经营好承包地，但宁肯粗放经营也不愿将土地流转出去。

    3、组织管理缺位，机制体制不健全。

    一是土地确权颁证工作在我县虽然已经开始，但该项工作量多且难度大，费时费力，进展较慢。由于没有有效的土地确认凭证，流转过程中，农民不放心，企业工作阻力大，地界引发的矛盾纠纷多。二是土地流转组织管理机构建设还不完善，队伍力量薄弱，仅在农业部门有相关组织，而承担土地流转具体工作的镇村两级则完全空白。导致土地流转中政府监管缺失，需求信息不畅，双方利益都难以得到有效保障，流转过程中出现的矛盾和纠纷得不到及时化解。三是土地流转制度不健全。县上没有针对土地流转出台具体实施意见，相关部门和镇、村两级只能根据省、市实施意见在流转过程中把握大方向，具体实施办法只能边干边摸索。导致出现流转程序不完善，协议合同不规范，土地优劣评定标准不明等问题和隐患。

    四、外地土地流转工作中的特点和经验

    为了借鉴外地的先进经验，今年7月份，我们赴宁夏自治区盐池县、青铜峡市，宝鸡市千阳县，杨凌农业高新技术示范区，以及榆林市靖边县、米脂县、清涧县等处考察调研，以期学习经验、取长补短。

    1、立地条件较好，利于土地流转工作的开展。

    青铜峡市、盐池县、杨凌区以及我市的靖边县等市县立地条件都相对较好，分别位于宁夏平原引黄灌区、毛乌素沙漠边缘、关中平原。地势平坦，利于规模化管理和机械化耕作；人口比例小，人均土地面积大，流转难度相对较小；水资源丰富，大规模种植灌溉不受影响。

    2、大力引进农业生产企业，为发展现代农业注入新鲜血液。

    靖边县涌泉居生态农业有限公司2010年起至今从几百农户中流转土地近万亩。土地流转费110元/亩/年，大规模机械化种植土豆，每亩年收入6000元左右。盐池县天河晟生态农业开发公司于2012年开始至今共流转近7000亩土地种植土豆。涉及3个行政村，2个自然村，流转费50元/亩/年，之后每年递增15%。一亩投入2000多元，产量5000多斤，价格每斤7-8毛，产值4000元/亩/年。公司带动周边很多农民种植土豆，由公司按市场价格统一收购，已形成了一定的市场规模。青铜峡市叶盛镇出产有机水稻，是有名的贡米之乡。目前，全镇有水稻种植面积上万亩的企业两家，5000亩的企业一家，流转费用800元/亩/年。原来农民种水稻加上种子、农药、化肥、一年辛苦下来仅能赚400-700元/亩，现在农民收入包括：流转费800元/亩/年+粮食补贴120元/亩/年+在企业打工收入100元/天，收入与原来相比翻了几番。千阳县海升公司从县内8个村25个生产小组流转土地6500亩，引进荷兰先进的矮化苹果种植技术，使得当地农民在收入提高的情况下，还学习到了先进的农业生产管理模式和生产技术。

    3、政府服务工作扎实、细致，多方利益都能得到较好的权衡兼顾。

    一是政府给予企业一定的资金和政策支持，如土地平整、节水灌溉、产品加工、技术改造、农机补贴等。青铜峡市、盐池县、清涧县等市县还为企业和合作社提供水、电、路三通，优化了投资环境，减轻了农业经营主体的资金压力。二是在流转过程中，政府在农民与企业之间做了大量细致的工作。既使农民的土地升值、收入增加，又使企业能有较好的盈利，兼顾了双方利益。青铜峡市叶盛镇镇长郭恒斌说：土地流转工作一定要做到三点，一要老百姓利益到位，确保老百姓利益不受损；二要村两委班子工作做到位，村集体利益要维护好；三要保证企业利益。三是政府的管理和服务使土地流转更便捷、规范。杨凌区由政府组织建起土地银行，区、镇、村均有专人负责，有效搭建起土地转出、转入信息平台和企业、农民之间的联络桥梁，健全了流转机制，增加了农民收入。杨凌区斜上村农民编顺口溜来赞扬土地银行：“ 土地银行好，引领产业跑，大棚猕猴桃，群众鼓腰包。”

    五、对我县土地流转工作的建议

    在调研过程中发现，随着城镇化进程的加快，我县农村撂荒地随处可见，在无定河流域和大理河流域的山地中，撂荒现象尤其突出，成片荒芜的坡耕地甚至梯田随处可见。有的地块虽然没有撂荒，但也是老人或者外出打工者在打工之余抽空耕种，管理质量和次数都跟不上，只能广种薄收、靠天吃饭。此外，我们还了解到现在各村川水地大部分分到个户，由于地少人多，分到每户的地块都很小。韭园乡刘家坪村每户只能分到3铧宽的一窄条坝地。三角坪村每户分到宽2到3米的一块坝地。白家硷乡白家硷村是我县设施农业搞得起步最早、效益最高的大棚村之一，但由于川地都分到个人，每户只有2到4分地，而一般的温棚最少占地要5分地，地块的零散严重影响了该村设施农业的继续发展。

    作为传统农业大县，以上问题必须引起我们的充分重视。土地流转可以减少土地撂荒现象，优化土地资源配置，转变农业发展模式，促进农民增收致富。因此要把土地流转作为今后深化农村改革的重点工作来抓，同时建议从以下几方面抓起：

    1、从认识抓起，加强宣传引导，营造流转氛围。

    一是晓之以理。大力宣传政策法规，特别是《农村土地承包法》、《合同法》和党的十八大会议精神、十八届三中全会精神等，引导农民吃透中央精神，掌握土地流转政策，明白土地流转的真实含义，消除后顾之忧。二是明之以利。农民最关心的是土地流转能否比自己经营带来更多的实惠。因此，要引导农民认识到土地流转一方面能使其在摆脱土地束缚、得到流转收益的同时，获取工资性报酬增加收入；另一方面，还可以造就一批有文化、懂技术、会经营的种养能人，成为农业规模经营的带头人。三是示范引导。要注重发挥先进典型的示范引导作用，大力宣传农民身边的能人大户、龙头企业、专业合作社、先进村委班子等典型，让农民从身边典型事例中看到土地流转带来的实实在在的好处，让农民有信心、有愿望去探索实践，从而主动、自愿地参与到土地流转中来。

    2、大力引导、培育、扶持各类农业经营主体积极参与土地流转，发展现代农业。

    有流转承担者是土地流转的前提，在农民愿意往出流转土地的基础上，必须还得有经营主体愿意来承包、承租，参与土地经营。我县自然条件差，大规模经营土地，尤其是山坡地风险较大。所以要在安排农业综合开发、农产品基地建设、农田水利设施建设、土地整理、测土配方施肥、农业科技等项目时对流转规模较大、带动力较强的土地流转经营主体给予倾斜、优先。以此吸引、扶持、培育农业企业、种养大户、农业合作社、村两委等各类农业经营主体通过土地流转，从事种植、养殖、综合开发等各种规模化、现代化农业产业，在自身发展的同时，带动农民共同富裕。

    3、建立组织管理机构，健全配套制度机制，完善政策措施，激活土地流转活力。

    一是进一步配备土地流转相关组织管理机构，建立县、乡、村三级土地流转管理机构，并配以兼职或专人负责，加强管理和服务能力，使得土地流转工作有人管。二是建立健全土地流转机制。出台我县土地流转实施意见，完成土地确权登记工作，建立土地评估标准和体系，制定对流转企业在项目、资金方面扶持鼓励办法及对流转农户的补助政策。三是加强农村土地流转的监管，规范土地流转程序。推行统一规范的土地流转合同示范文本，同时要注重对合同的审查，确保合同的合法性、公平性、可行性。

    4、从实际出发，积极探索、创新流转方式。

    在坚持依法、自愿、有偿原则的前提下，鼓励、号召农民、企业、合作社、村委等根据绥德实际，大胆创新，以出租、合伙、入股、代耕等各种方式进行土地流转。在流转过程中，借鉴我县白家硷村土地流转模式，兼顾土地出让农民、村集体、土地承包户三方利益，做到各方利益都能得到有效保障。借鉴崔家湾镇绿源公司与山榆洼村的土地流转程序，事前多次征求意见并填写征求意见表；丈量土地先以小组组长、本组中年长者、承包户主共同核实土地地界，再由镇、村、公司及承包地主人共同丈量土地面积，填写土地面积确认表；最后确认无误后签订土地出租合同，并由镇、村、公司、群众四方备案；全程影像记录。做到工作细致周全，矛盾纠纷隐患。

                   政协绥德县委员会办公室

                              2014年12月25日